O ministro Teori Zavascki, do Supremo Tribunal Federal (STF), negou liminar no Mandado de Segurança (MS) 34193, impetrado pela Advocacia-Geral da União (AGU), que busca suspender a instauração do processo de impeachment formalizado contra a presidente da República, Dilma Rousseff.
Decisão:
MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA 34.193 DISTRITOFEDERALRELATOR : MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S) :PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) :PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) :ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
DECISÃO: 1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido deliminar, “em face da autorização dada pela Câmara dos Deputados –oriunda de atos do então Presidente da Câmara dos Deputados – para ade instauração de processo por crime de responsabilidade em desfavor daPresidente da República”. A impetrante inicia sua argumentaçãosustentando o seguinte: (a) a atuação viciada do Presidente da Câmara noprocesso de impeachment iniciou-se exatamente em 17/7/2015 e terminouapenas no dia da votação do relatório da Comissão Especial no Plenáriodaquela Casa, em 17/4/2016; (b) o interesse pessoal do Presidente daCâmara na tramitação do processo de impeachment pode ser explicadopor três conjuntos de fatores: (i) com o fato de ter-se declarado oposiçãoao governo em julho de 2015; (ii) com as investigações e denúnciasapresentadas contra ele no âmbito da chamada “Operação Lava Jato”; e,(iii) a partir de outubro, com seu interesse em obstaculizar ao ponto depraticamente inviabilizar o processo contra si instaurado perante oConselho de Ética daquela Casa; (c) o primeiro dos atos praticados comdesvio de poder, no próprio dia 17/7/2015, materializou-se em onzeofícios enviados aos autores populares de denúncias de crime deresponsabilidade contra a Presidente da República, instando-os aaditarem suas denúncias para que fossem preenchidos os requisitospróprios legalmente exigidos; (d) tal conduta, sem qualquerembasamento legal ou regimental, jamais havia sido adotada porqualquer Presidente da Câmara na história republicana do País; (e) nasequência, o Deputado Eduardo Cunha buscou construir procedimentoad hoc para levar adiante seu projeto pessoal para destituir do cargo aChefe do Executivo, valendo-se, para tanto, da combinada questão deordem apresentada pelo Deputado Mendonça Filho (DEM/PE), em15/9/2015, onde “edificou-se verdadeiro ‘Manual do Impeachment’, com regrasque violavam a não mais poder a Constituição Federal, a Lei n° 1.079, de 1950, eo Regimento Interno da Câmara dos Deputados” (fl. 18); (f) diante dasinúmeras evidências em sentido contrário, em 13/10/2015, o PartidoSocialismo e Liberdade (PSOL) e a Rede Sustentabilidade (REDE)propuseram representação por quebra de decoro parlamentar perante oConselho de Ética contra o Presidente da Câmara, o que deu início a“episódio dos mais vergonhosos da história recente do país: o “leilão doimpeachment’” (fl. 18); (g) o Presidente da Câmara equilibrou-se entreGoverno e oposição a fim de barganhar apoio para o não recebimento darepresentação oferecida perante o Conselho de Ética; (h) no mesmo diaem que os deputados do Partido dos Trabalhadores (PT) integrantes doConselho de Ética declararam voto pela abertura do processoadministrativo contra o Presidente da Câmara, foi recebida a denúnciapor crime de responsabilidade, o que marcou o fim do aludido “leilão”; (i)“esses diversos desvios entrelaçam-se com aqueles constatados por esta EgrégiaCorte no julgamento da Ação Cautelar n° 4.070 (…), em que (…) o Dep.Eduardo Cunha foi suspenso do exercício e, consequentemente, da função dePresidente da Câmara dos Deputados” (fl. 19); (j) em que pese o SupremoTribunal Federal não tenha analisado todos os atos ora questionados, ocontexto de sua prática é o mesmo, de satisfação de interesses pessoais;(k) na referida ação cautelar, frisou-se que o afastamento seria necessárioem virtude de dois interesses públicos indivisíveis: a preservação dautilidade do processo (naquele caso, do processo penal) e a preservaçãoda finalidade pública do cargo, “pela eliminação da possibilidade de capturade suas competências em favor de conveniências particulares sob suspeita” (fl.19); (l) no julgamento, reconheceu o STF, ainda, que os atos seestenderam e que o progresso das investigações conduzidas pelaProcuradoria-Geral da República mostraram diversas outras influênciasindevidas, instrumentalizando a utilização de Deputados Federais.Mais adiante, destaca a impetrante os três “momentos” em queforam praticados os atos de desvio de finalidade, a saber: primeiro: orecebimento inicial da denúncia; segundo: a tramitação do processo porcrime de responsabilidade; e terceiro: a votação do relatório aprovado naComissão Especial em plenário.
Os atos do primeiro desses momentos são assim descritos: (a) aoperceber o agravamento de sua situação diante da opinião pública, apóssucessivas notícias que apresentavam fortes indícios sobre suaparticipação em um sofisticado esquema de corrupção e beneficiamentode propina em contas na Suíça, entendeu o Deputado Eduardo Cunhaque, para a salvação da sua vida parlamentar, deveria utilizar a denúnciade crime de responsabilidade proposta por três cidadãos (Miguel Reale Jr,Janaína Paschoal e Hélio Bicudo); (b) buscou alcançar esse intento, ora”jogando” com os setores da oposição, ora tentando, sem êxito, coagir ogoverno; (c) com a oposição, acenava com a possibilidade de desencadearum processo de impeachment em troca da não cassação do seu mandato;(d) para o governo, enviava recados de que só não abriria o processo deimpeachment se houvesse uma clara garantia de que o processo decassação do seu mandato não seria aberto; (e) as bancadas parlamentaresde oposição, após constrangimentos públicos gerados por taisnegociações, assumiram uma nova conduta, solicitando o afastamento doPresidente da Câmara dos Deputados; (f) em razão disso, a não aberturado processo de cassação do mandato só dependeria da posição dosparlamentares alinhados com o governo; (g) os votos dos trêsparlamentares petistas que integravam o Conselho de Ética da Câmarados Deputados passaram a ser decisivos para esse desiderato; (h) após oanúncio dos Deputados do PT integrantes do Conselho de Ética de quevotariam favoravelmente pela instauração do processo na Comissão deÉtica, o Deputado Eduardo Cunha aceitou parcialmente a denúncia emquestão, sob clamoroso desvio da sua competência legal. Nessa parte,aponta a impetrante que a imprensa retratou fielmente o ocorrido,utilizando textualmente os termos “retaliação” e “chantagem”.Prosseguindo, a impetrante defende a nulidade do procedimentorealizado na Câmara dos Deputados pelo desvio de poder contínuo epermanente que viciou todos os atos decisórios subsequentes aorecebimento parcial da denúncia. No ponto (segundo momento), destacaos seguintes atos: (a) articulou o Presidente da Câmara a escolha doDeputado que assumiria a função de Relator na Comissão Especial e doseu próprio Presidente, o que, a princípio, seria absolutamente normal nomundo parlamentar, se nessa escolha não tivesse ficado evidenciado umabarganha imoral para que o relatório daquela Comissão fossedesfavorável à denunciada; (b) o Deputado Eduardo Cunha negocioucom o parlamentar que seria escolhido relator, Deputado Jovair Arantes, asua própria sucessão como Presidente da Câmara; (c) essa influência ficouainda mais evidenciada quando denunciado que o próprio advogado doPresidente da Câmara estava assessorando a elaboração do relatório; (d) oPresidente da Câmara, embora tenha recebido denúncias relativas aosfatos ocorridos em 2015, determinou a juntada ao processo deimpeachment de depoimentos firmados pelo Senador Delcídio do Amaral,em sede delação premiada, cuja quase totalidade dos fatos nela narradasaconteceram antes do início do atual mandato da denunciada,determinando, ainda, que essa se manifestasse sobre esses fatos; (e) esseato teve o propósito de criar óbices quase que intransponíveis à defesa dadenunciada, na medida em que o próprio conjunto de fatos denunciadosse tomou “incerto”, fazendo com que parlamentares discutissem outrosfatos que não aqueles integrantes do objeto da denúncia; (f) houvedesignação de sessões deliberativas às segundas e sextas-feiras com oindiscutível propósito de acelerar a tramitação do processo deimpeachment; (g) após questionamentos no STF, o Deputado EduardoCunha modificou sua anterior decisão sobre a ordem da votação dorelatório, determinando que fosse feita pelas bancadas estaduais,alternadamente, do norte para o sul, em situação menos ofensiva àrealidade estabelecida pelo regimento – mas ainda em desconformidadecom o Regimento e aos costumes da Casa –, com a evidente finalidade depressionar os deputados indecisos para que votassem de acordo com amaioria.Por fim, a impetrante questiona os atos ocorridos durante a sessãodo Plenário da Câmara dos Deputados que resultou na aprovação doParecer da Comissão Especial (terceiro momento), destacando os queseguem: (a) embora tenha declarado não caber “orientação departido”por ocasião da deliberação da Câmara, o Presidente não zeloupara que isso fosse efetivamente cumprido; (b) com isso, acaboupermitindo que as lideranças partidárias utilizassem o tempo de umminuto a elas concedido para encaminhar a orientação de seusrespectivos partidos, com o propósito de vincular o voto dos respectivosDeputados; (c) em alguns casos, no intuito de exercer uma coerção aindamaior sobre suas bancadas, líderes reiteravam que a questão havia sido”fechada” pelo partido, deixando implícita a punição que poderia seraplicada aos que não seguissem a sua orientação; (d) nessascircunstâncias, os partidos políticos violaram abertamente a formação dalivre e pessoal convicção dos Deputados, o que contraria, inclusive,entendimento da Corte Interamericana dos Direitos Humanos de quejulgamentos políticos realizados pelo Poder Legislativo devemnecessariamente respeitar a imparcialidade, garantia decorrente dopróprio princípio do devido processo legal.Com a finalidade de reforçar suas alegações, invoca precedentesdesta Corte em casos análogos envolvendo desvio de finalidade,destacando-se o decidido na AC 4.070 (de minha relatoria) – em quesuspenso o exercício do mandado de Deputado Federal de EduardoCunha –, bem assim o deferimento da liminar no MS 34.070 (Min. GilmarMendes), para que fosse suspensa a nomeação do ex-Presidente LuizInácio Lula da Silva para o cargo de Ministro Chefe da Casa Civil.Requer o deferimento de liminar para “suspender a validade daautorização concedida pela Câmara dos Deputados para instauração de processode crime de responsabilidade contra a impetrante e a consequente suspensão detodos os atos relacionados à Denúncia nº 1, de 2016, no Senado Federal, até ojulgamento do mérito do presente mandado de segurança” (fl. 47), aduzindo,quanto ao requisito do perigo da demora, a iminência da votação daefetiva instauração por parte do Senado Federal, marcada para o dia11/5/2016. Quanto ao requisito da relevância do direito, faz alusão aosfundamentos alinhados ao longo da inicial.Por fim, pede:(…) (4) no mérito, o reconhecimento de que os atospraticados durante a tramitação do processo por crime deresponsabilidade na Câmara dos Deputados (DCR nº 1, de2015), que culminou com a autorização de processamento daPresidenta da República, foram eivados de nulidade insanável,por desvio de finalidade, e a consequente concessão dasegurança, para que sejam anulados todos os atos praticadospelo Presidente da Câmara dos Deputados, desde orecebimento da denúncia até a autorização final do Plenário daCâmara dos Deputados; (5) na eventualidade de o pedido 4 nãoser deferido, que a nulidade do procedimento seja decretada apartir do momento em que o Deputado Eduardo Cunha setomou réu perante esse STF e a passou a não ostentar condiçõesde exercer com imparcialidade a Presidência da Câmara dosDeputados, em consonância com o decidido no referendo àdecisão proferida na AC nº 4.070.2. Há duas circunstâncias que impõem limites ao âmbito dacognição judicial no presente mandado de segurança: o tipo doprocedimento e a natureza da demanda nele promovida. Quanto àprimeira (tipo do procedimento), tem-se aqui ação de rito especial esumaríssimo que visa a tutelar “direito líquido e certo” violado ouameaçado por ato de autoridade. Certeza, como se sabe, é predicadorelacionado aos fatos da causa, sobre os quais não pode pairar dúvida e,portanto, hão de estar certificados nos autos com prova pre-constituída,inadmitida a dilação de outro meio probatório. É também cláusula típicado mandado de segurança o prazo decadencial de 120 dias (art. 23 da Lei12.016/09), ao cabo do qual os eventuais atos lesivos já não mais poderãoser atacados por essa via processual.A segunda circunstância que limita o controle jurisdicional é anatureza da demanda. Submete-se a exame do Supremo Tribunal Federalquestão relacionada a processo por crime de responsabilidade daPresidente da República (impeachment), que, como se sabe, não é dacompetência do Poder Judiciário, mas do Poder Legislativo (art. 86 daCF). Sendo assim, não há base constitucional para qualquer intervençãodo Poder Judiciário que, direta ou indiretamente, importe juízo de méritosobre a ocorrência ou não dos fatos ou sobre a procedência ou não daacusação. O juiz constitucional dessa matéria é o Senado Federal, que,previamente autorizado pela Câmara dos Deputados, assume o papel detribunal de instância definitiva, cuja decisão de mérito é insuscetível dereexame, mesmo pelo Supremo Tribunal Federal. Admitir-se apossibilidade de controle judicial do mérito da deliberação do Legislativopelo Poder Judiciário significaria transformar em letra morta o art. 86 daConstituição Federal, que atribui, não ao Supremo, mas ao SenadoFederal, autorizado pela Câmara dos Deputados, a competência parajulgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade. Por issomesmo, é preciso compreender também que o julgamento, em tais casos,é feito por juízes investidos da condição de políticos, que produzem,nessa condição, votos imantados por visões de natureza política, que,consequentemente, podem eventualmente estar inspirados em valores oumotivações diferentes dos que seriam adotados por membros do PoderJudiciário.3. O que se afirma, no caso concreto, é que o Presidente da Câmarados Deputados praticou atos com abuso de poder ou desvio definalidade, levado por sentimento de vingança contra a Impetrante, o queimportaria a nulidade desses atos e, consequentemente, a nulidade daprópria deliberação final da Câmara dos Deputados. Seriam,basicamente, os seguintes os atos viciados, conforme sumariado napágina 4 da petição inicial: (a) “o ato de recebimento parcial dadenúncia”; (b) “outros atos do procedimento praticados em sequencia aorecebimento da denúncia”, mais adiante especificados como sendo aarticulação para a escolha do Presidente e do relator da ComissãoEspecial, a convocação de sessões deliberativas da Câmara para segundase sextas-feiras, determinação de juntada aos autos de documentosestranhos ao objeto da acusação recebida e determinação da votaçãonominal por ordem diferente da prevista no Regimento; e (c) “decisãotomada pelo Plenário, em decorrência de vários vícios”, adianteespecificados, fundamentalmente, por ter havido encaminhamento eorientação de voto por parte dos Partidos Políticos.Vários desses atos atacados na impetração como potencialmentelesivos à higidez do processo de impeachment – tais como a elaboração deum rito ad hoc na questão de ordem 105/2015, a juntada aos autos dacolaboração premiada de autoria do senador Delcídio Amaral e a ordemde votação no Plenário da Câmara dos Deputados – já foram suscitadosem outros processos ajuizados neste Supremo Tribunal Federal.Quanto à citada questão de ordem, ela foi atacada no mandado desegurança 33.837, em que proferi liminar (DJe de 14/10/2015), mas quenem chegou a ter seu mérito julgado, ante a revogação do atoimpugnado, cujas disposições vieram a ser suplantadas pela orientaçãofirmada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento daADPF 378. Trata-se, portanto, de questão superada.Da mesma forma, a juntada aos autos das declarações prestadas pelosenador Delcídio Amaral e a ordem de votação no Plenário da Câmarados Deputados foram objeto das deliberações dessa Suprema Corte nasessão extraordinária de 14/4/16, que desacolheu as alegações de“extrapolação” do conteúdo original da representação e dedirecionamento na condução da votação na Câmara (ADI 5498 MC; red.p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, nos MSs 34127 e 34128 MC, red. p/Acórdão Min. Teori Zavascki; e no MS 34.130, Rel. Min. Edson Fachin)como se infere da síntese disponibilizada no Informativo 821, do sítioeletrônico do Tribunal:“O Plenário, por maioria, indeferiu pedido formuladoem medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidadeajuizada contra os artigos 218, § 8º, e 187, § 4º, do RegimentoInterno da Câmara dos Deputados (RICD) (…).Preliminarmente, o Tribunal, por maioria conheceu da ação,vencidos os Ministros Gilmar Mendes e Celso de Mello, quedela não conheciam por considerarem que a questão discutidaconfiguraria matéria “interna corporis”, insuscetível de controleabstrato de constitucionalidade.Em seguida, o Colegiado afirmou que o autor da petiçãoinicial não teria demonstrado de que modo os dispositivosatacados teriam ofendido os princípios constitucionais docontraditório, da ampla defesa, da impessoalidade, damoralidade e da República. A mera invocação genérica detransgressão a um postulado constitucional não seria suficientepara legitimar o ajuizamento de ação direta. Não bastaria,portanto, deduzir-se a pretensão de inconstitucionalidade. Seriapreciso não apenas indicar os valores, os princípios, mastambém estabelecer as razões jurídicas que pudessem legitimara pretendida ocorrência de violação às normas de parâmetroinvocadas no processo de controle objetivo deconstitucionalidade. Avaliou que o requerente teria articuladominimamente a alegação de ofensa ao princípio do devidoprocesso legal, ao aduzir que a votação poderia gerar efeitocascata, de modo que os primeiros votos pudessem influenciaros últimos, o que comprometeria o princípio da imparcialidade.Entretanto, qualquer tipo de votação nominal,independentemente do critério adotado, jamais afastaria oefeito cascata. Logo, a única forma de acabar com tal efeitoseria eliminar a votação nominal, o que seria absurdo. Assim,inexistindo incompatibilidade entre o dispositivo regimentalcom qualquer preceito constitucional, não se vislumbrou arelevância do direito, o que seria razão para indeferir a medidaliminar. Ademais, o Tribunal sublinhou que não se poderiaexigir isenção e imparcialidade dos membros da Câmara dosDeputados e do Senado Federal. Na realidade, o“impeachment” seria uma questão política que haveria de serresolvida com critérios políticos. A garantia da imparcialidadeestaria no alto quórum exigido para a votação. (ADI 5498MC/DF, red. p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, 14.4.2016)Ante o empate na votação, o Plenário indeferiu pedidos demedida cautelar formulados em mandados de segurançaimpetrados em face de ato do Presidente da Câmara dosDeputados, no qual fora formalizada interpretação conferida aoart. 187, § 4º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados(…). Manteve-se, em razão disso, o ato impugnado, segundo oqual a autoridade coatora assentara, em síntese, que: “a) (…) achamada terá início por um Estado da região norte e, emalternância, será chamado um Estado da região sul. Emseguida, em razão do ‘vice-versa’, será chamado um Estado daregião sul e, depois, um Estado da região norte, e assimsucessivamente, passando pelas demais regiões; b) a ordem dosEstados seguirá a tradição da Casa, a disposição constante nopainel de votação e, por analogia, a ordem geográfica dascapitais prevista no art. 3º, § 3º, do Regimento Interno daCâmara dos Deputados (…)”. De início, a Corte deliberou nãocaber sustentação oral em apreciação de liminar em mandadode segurança, porquanto: a) o art. 937, § 3º, do novo CPC, prevêo cabimento de sustentação oral em julgamento de mandado desegurança unicamente no “agravo interno interposto contradecisão de relator que o extinga”; e b) o art. 16 da Lei12.016/2009 prevê a sustentação oral em mandado de segurançana sessão de julgamento de mérito, e não em liminar. Emseguida, o Tribunal, por maioria, conheceu da ação, vencidos osMinistros Gilmar Mendes e Celso de Mello, ao fundamento deque o “writ” adentrava em matérias “interna corporis” daCâmara dos Deputados. Além disso, não se teria, no caso,questão a envolver direito subjetivo.No mérito, prevaleceu o voto proferido pelo MinistroTeori Zavascki, que indeferiu a medida cautelar. Considerou oato atacado compatível com uma interpretação possível doRegimento Interno da Câmara dos Deputados. Além disso,não haveria, na espécie, matéria constitucional relevante. OsMinistros Luiz Fux, Cármen Lúcia, Gilmar Mendes e Celso deMello seguiram tal entendimento. Por sua vez, o MinistroRoberto Barroso (relator) também reputou a interpretação doPresidente da Câmara dos Deputados compatível com o citadodispositivo regimental. No entanto, deferiu apenasparcialmente a medida cautelar para determinar que aautoridade impetrada observasse, na chamada dos deputadospara votação nominal em Plenário — referente à denúncia porcrime de responsabilidade supostamente praticado pelaPresidente da República —, a alternância entre norte e sul,considerando-se, para tanto, a latitude das capitais dos EstadosMembros.
A Ministra Rosa Weber perfilhou essa orientação. OMinistro Edson Fachin, ao reportar-se ao voto proferido nojulgamento da ADI 5.498 MC/DF (acima noticiada), deferiu acautelar, em maior extensão, no que foi acompanhado pelosMinistros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski (Presidente).Asseverou que deveria haver a votação nominal pela chamadados deputados, alternadamente, do norte para o sul e viceversa.(MSs 34.127 e 34.128 MC/DF, red. p/ Acórdão Min. TeoriZavascki, 14.4.2016)
“O Plenário, por maioria, indeferiu pedidos de medidaliminar formulados em mandados de segurança impetrados emface de atos do Presidente da Câmara dos Deputados, além deatos do presidente e do relator de comissão especial queaprovara parecer pela admissibilidade de apuração de denúnciapor crimes de responsabilidade supostamente praticados pelaPresidente da República. Sustentava-se: 1) a competência doSTF para a realização de controle dos atos da Câmara dosDeputados no rito do processo de “impeachment” queatentassem contra normas constitucionais e procedimentais; 2)o cabimento do mandado de segurança e a necessidade de sualivre distribuição; 3) o não enquadramento do ato como questão“interna corporis” da Câmara dos Deputados, inexistindo,assim, ofensa à separação de Poderes; e 4) a aplicação aoprocesso de “impeachment” das garantias fundamentais queviabilizam o exercício da ampla defesa, incluída a necessidadede apresentação de imputações claras, objetivas e circunscritasao seu objeto, sem que houvesse ampliação posterior ou aolongo do processo. A Corte inicialmente indeferiu, por maioria,requerimento do AGU, suscitado da tribuna, de realizarsustentação oral, vencidos os Ministros Edson Fachin e RicardoLewandowski (Presidente), que o acolhiam.
No mérito, o Tribunal afirmou que, no julgamento daADPF 378 MC/DF (DJe de 8.3.2016), fora decidido que“apresentada denúncia contra o Presidente da República porcrime de responsabilidade, compete à Câmara dos Deputadosautorizar a instauração de processo (art. 51, I, da CF/1988). ACâmara exerce, assim, um juízo eminentemente político sobreos fatos narrados, que constitui condição para oprosseguimento da denúncia. Ao Senado compete,privativamente, processar e julgar o Presidente (art. 52, I),locução que abrange a realização de um juízo inicial deinstauração ou não do processo, isto é, de recebimento ou nãoda denúncia autorizada pela Câmara”. Considerado essepressuposto, seria o caso de, então, analisar as supostasirregularidades alegadas nos mandados de segurança. Assim,relativamente (a) à extrapolação da denúncia nos debates ediscussões perante a comissão especial, (b) à ausência denotificação da denunciada sobre a realização de esclarecimentossobre a denúncia e (c) à extrapolação dos termos da denúncia —itens constantes da causa de pedir da inicial do MS 34.130/DF,ora em análise —, seria de se destacar que o debate realizadona Câmara estaria circunscrito à admissibilidade para aautorização do processamento e julgamento de“impeachment”. Portanto, na tramitação do processo perante acomissão de “impeachment”, pela orientação colegiadaformada na referida ADPF, não haveria nem litigante, nemacusado. No tocante à (d) juntada de documento estranho aoobjeto da denúncia — a colaboração premiada realizada porinvestigado em procedimento penal —, esse elemento teriasido reputado como irrelevante para o relatório final dacomissão especial. Se é no Senado que o contraditório seráampla e profundamente exercido, no Senado que eventualpertinência desse documento com a denúncia será avaliada. Oque levaria também a se afastar a arguição de ofensa a direitolíquido e certo em razão do (e) indeferimento do pedido dereabertura de prazo para a defesa depois de esclarecimentosprestados.A Corte asseverou também que a (f) falta de manifestaçãodo procurador da impetrante na sessão de leitura do relatórionão constituiria cerceamento de defesa. Isso porque essemomento seria de competência exclusiva dos deputadosmembros da comissão. Não caberia qualquer intervenção antes,durante ou depois de tal sessão de leitura. Outrossim, no quediz respeito (g) às diversas imputações e consideraçõessupostamente desconectadas do teor da denúncia comooriginalmente formulada, tendo em conta que se apreciará noplenário da Câmara o mesmo teor inicial, não se sustentaria aalegação de inviabilização de defesa adequada, pois aimpetrante se manifestara sobre tais imputações após oencerramento da fase de esclarecimentos. Portanto,considerando como baliza o voto majoritário na ADPF 378MC/DF, não constatados os vícios suscitados, não haveria quese falar em (h) nulidade do parecer e, consequentemente,tampouco em (i) necessidade de renovação de quaisquer dosatos já praticados. Contudo, seria de se destacar que aautorização advinda da votação havida na comissão especialseria para o prosseguimento sob o teor da denúncia original,escoimando-se, para o efeito de apreciação ulterior em plenárioda Câmara dos Deputados, o que fosse estranho ao teor dadenúncia, ou seja: 1) “seis Decretos assinados pela denunciadano exercício financeiro de 2015 em desacordo com a LDO e,portanto, sem autorização do Congresso Nacional” e 2)“reiteração da prática das chamadas pedaladas fiscais”. Por fim,relativamente ao argumento de não recepção do art. 11 da Lei1.079/1950, cumpriria destacar que a tipificação feita nadenúncia, como originalmente formulada, não indicaria, demodo exclusivo, essa norma como pressuposto deadmissibilidade da peça acusatória. Haveria, inequivocamente,menção expressa de tipicidade em mais de um dos artigos daLei dos Crimes de Responsabilidade e, bem assim, daConstituição Federal. Ademais, eventual indicação de normaem tese não recepcionada não prejudicaria a validade dorelatório proferido, na medida em que seria no Senado Federalque tais alegações deveriam ser oportunamente analisadas.Vencidos os Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski(Presidente), que vislumbravam a necessidade de implementoda liminar, visto que a deliberação na Câmara consideraria, emúltima análise, o parecer que fora lido em plenário, o qualextravasaria os limites da denúncia.”(MSs 34.130 e 34.131 MC/DF, rel. Min. Edson Fachin,14.4.2016)
4. O ato que, na verdade, constitui a essência e a base fundamentalda impetração, e do qual derivariam todos os demais, segundo a própriaimpetração, é o ato de recebimento parcial da denúncia, que estariamotivado por vício insanável de desvio de finalidade, já que motivadopor espírito de vingança pessoal do Presidente da Câmara dosDeputados. Relativamente a ele, seu exame nesta via mandamentalencontra diversos óbices importantes. O primeiro é o da tempestividadeda impetração. Trata-se, com efeito, de ato praticado em 2 de dezembrode 2015, portanto, há mais de cento e vinte dias, o que, em princípio, atraio decurso do prazo estabelecido no art. 23 da Lei do Mandado deSegurança (Lei 12.016/09). Poder-se-ia objetar que, em se tratando de atointegrante de um processo, o prazo decadencial somente seriadesencadeado quando da deliberação final. Todavia, é preciso considerarque, no processo de natureza complexa que é o de impeachment, há atosde competência exclusiva de atores diferentes, com eficácia autônoma, asignificar que, uma vez praticados, assumem executividade própria,submetendo-se, por isso, desde logo, a controle por mandado desegurança, se for o caso. Aliás, é por isso mesmo que, conforme noticiado,vários dos atos praticados nesse mesmo processo já haviam sido objeto deataque individualizado pela via mandamental. Ora, o ato aqui em exame,de competência exclusiva e individual do Presidente da Câmara, porquerevestido de autonomia em relação aos demais atos subsequentes e comexecutividade imediata, estava desde logo sujeito a controle por via demandado de segurança, no prazo de 120 dias.
5. Ainda que assim não fosse, seria preciso considerar outro óbiceimportante: o de, em mandado de segurança, fazer juízos categóricos arespeito da configuração ou não de desvio de finalidade ou abuso depoder. É que, conforme já tive oportunidade de enfatizar em outrosjulgados neste Supremo Tribunal Federal, tais vícios, diretamenterelacionados ao princípio da moralidade administrativa, exsurgem decausas inerentes a impulsos subjetivos do agente que pratica o ato, dedifícil demonstração probatória, ainda mais quando se trata de atotambém revestido de natureza política. Assim, em voto proferido no RE405386, 2ª Turma, j. em 26/2/13, sustentei:“Convém enfatizar e aqui pedimos licença para invocar oque registramos em sede doutrinária (Processo Coletivo tutelade direitos coletivos e tutela coletiva de direitos, 5ª ed., SP:RT,2.011, p. 82 e seguintes) – que a moralidade, tal como erigida naConstituição – como princípio da Administração Pública (art.37) e como requisito de validade dos atos administrativos (art.5.º, LXXIII) -, não é, simplesmente, um puro produto dojusnaturalismo, ou da ética, ou da moral, ou da religião. É osistema de direito, o ordenamento jurídico e, sobretudo, oordenamento jurídico-constitucional a sua fonte por excelência,e é nela que se devem buscar a substância e o significado doreferido princípio. (…) Ato administrativo moralmente viciadoé, portanto, um ato contaminado por uma forma especial deilegalidade: a ilegalidade qualificada por elemento subjetivo daconduta do agente que o pratica. Estará atendido o princípio damoralidade administrativa quando a força interior e subjetivaque impulsiona o agente à prática do ato guardar adequadarelação de compatibilidade com os interesses públicos a quedeve visar a atividade administrativa. Se, entretanto, essarelação de compatibilidade for rompida por exemplo, quando oagente, ao contrário do que se deve razoavelmente esperar dobom administrador, for desonesto em suas intenções, for deslealpara com a Administração Pública, agir de má-fé para com oadministrado, substituir os interesses da sociedade pelos seusinteresses pessoais, estará concretizada ofensa à moralidadeadministrativa, causa suficiente de nulidade do ato. A quebrada moralidade caracteriza-se, portanto, pela desarmonia entre aexpressão formal (= a aparência) do ato e a sua expressão real (=a sua substância), criada e derivada de impulsos subjetivosviciados quanto aos motivos, ou à causa, ou à finalidade daatuação administrativa. É por isso que o desvio de finalidade eo abuso de poder (vícios originados da estrutura subjetiva doagente) são considerados defeitos tipicamente relacionados coma violação à moralidade. Pode-se afirmar, em suma, que a lesãoao princípio da moralidade administrativa é, rigorosamente,uma lesão a valores e princípios incorporados ao ordenamentojurídico, constituindo, portanto, uma injuridicidade, umailegalidade “lato sensu”. Todavia, é uma ilegalidade qualificadapela gravidade do vício que contamina a causa e a finalidade doato, derivado da ilícita conduta subjetiva do agente. O registrodessas premissas é importante para reafirmar aindispensabilidade da investigação do elemento subjetivo daconduta dos agentes públicos como condição inafastável paracaracterizar a violação ao princípio da moralidadeadministrativa e, com base nele, anular o ato.”Logicamente, essa análise, da fidedignidade do ato às aspiraçõespúblicas a que ele deveria corresponder, pode se revelar cognitivamentedesafiadora. Isso porque, para captar a verdadeira finalidade que ensejoua prática do ato deverá o juíz proceder a uma segura exumação darealidade a ele subjacente. Em geral, essa anamnese haverá de recairsobre elementos que terão sido dissimulados pela autoridade praticante,o que torna altamente provável o surgimento de controvérsias quanto àsua interpretação, ainda mais em situações em que, como já anotado, háum inafastável conteúdo político na deliberação.
6. Tem-se, por isso mesmo, esse sério obstáculo ao conhecimento daalegação relacionada ao ato de recebimento parcial da denúncia e dequase todas as demais alegações vertidas na inicial. Isso porque elas estãoarrimadas em registros jornalísticos da crônica política nacional que,como efemérides que são, ficam sujeitas a uma grande margem decontestação. O que elas revelam, sem qualquer dúvida, é que, desde suaeleição – motivada, aliás, pela sua posição de franca rebeldia ao governo–, o então Presidente da Câmara dos Deputados notabilizou-se por umasistemática oposição ao projeto político do Palácio do Planalto, exercendodiferentes frentes de pressão contra interesses do Governo. Mas não hácomo identificar, na miríade de manchetes instruídas com a inicial, umconjunto probatório capaz de demonstrar, de forma juridicamenteincontestável, que aquelas iniciativas tenham ultrapassado os limites daoposição política, que é legítima, como o reconhece a própria impetração,para, de modo evidente, macular a validade do processo de impeachment.Conforme enfatizado, algumas de suas investidas possivelmentequestionáveis já foram neutralizadas por deliberações deste SupremoTribunal Federal, que, nas vezes em que instado a atuar, garantiu fosseobservada a cláusula constitucional do devido processo legal. Por outrolado, e por absolutamente relevante, é preciso considerar que os atos doPresidente da Câmara, inclusive o de recebimento da denúncia contra aPresidente da República, foram subsequentemente referendados emdiversas instâncias da Câmara dos Deputados, com votações deacolhimento numericamente expressivas, o que qualifica – e muito – apresunção de legitimidade do ato final de autorização de instauração doprocesso de impeachment, que não é de competência solitária doPresidente daquela Casa Legislativa, mas do seu Plenário.Como já dito, a invocação do desvio de poder como causa de pedirreclama imersão no plano subjetivo do agente público responsável peloato, atividade que é praticamente – senão de todo – inviável quando o atosob contestação representa a vontade conjugada de quase 370parlamentares, que aprovaram um relatório circunstanciado produzidopor Comissão Especial, com fundamentação autônoma em relação ao atopresidencial que admitiu originalmente a representação. Generalizar víciode vontade que se alega presente nas manifestações de um parlamentarpara o universo do Plenário é o mesmo que nulificar o princípio depresunção de legitimidade que é correntio em direito público. Ademais, ena esteira do que inúmeras vezes ressaltado quando o Supremo TribunalFederal se reuniu para tratar de aspectos procedimentais do impeachment,
é indispensável considerar que a atuação de parlamentares no julgamentonão está dissociada de coeficiente político. Pelo contrário, estánaturalmente imantada por esse elemento típico da atuação parlamentar,que se estende, também, ao Presidente da Câmara dos Deputados,responsável pela deflagração do processo.
7. Portanto, considerados os limites de cognição judicial da matériano âmbito de mandado de segurança, não há como atestar plausibilidadesuficiente nas alegações de que o impulso conferido ao processo deimpeachment pelo Presidente da Câmara dos Deputados tenha o condãode contaminar todos os demais crivos realizados no curso do processopelos colegiados daquela instância. Concluir nesse sentido, além demenosprezar o princípio da presunção de legitimidade das deliberaçõestomadas em colegiado, minimiza brutalmente a presunção, que se deveconsiderar presente, da aptidão para se posicionar de modoindependente que assiste a cada um dos parlamentares. Mais do que isso.
A mesma lógica que sustenta a narrativa descrita na inicial – e doresultado das votações até agora realizadas no Legislativo – ensejaria, emraciocínio extremado, uma conclusão diametralmente oposta àquelasublinhada pela Presidente da República: a de que o empenho políticodos integrantes do Governo e dos parlamentares que o apoiam – queinegavelmente também existiu – poderia ter levado o Presidente daCâmara dos Deputados a procrastinar indevidamente o recebimento dasdenúncias que estavam sob sua apreciação enquanto esperava acenosfavoráveis aos seus próprios interesses pessoais.Essas conjecturas são desenvolvidas para ilustrar como é grave oobstáculo que se põe ao controle jurisdicional, ainda mais no âmbito deuma ação de mandado de segurança, da alegação de nulidade por desviode finalidade em atos naturalmente imantados de conteúdo político,como é o caso.
8. Por fim, também não tem suficiente plausibilidade, pelo menosnessa etapa de cognição, a tese de que o Presidente da Câmara dos
Deputados, na sua sanha por retaliação política, omitiu-se, por ocasião dasessão plenária da Casa, diante de um ilegal “fechamento de questão”,orquestrado por líderes partidários em detrimento da independência dosparlamentares. Não tem relevância, a princípio, porque como admitidopela impetrante, o próprio Presidente da Câmara se pronunciou pelodescabimento da orientação, a quem, consequentemente, não se podeatribuir a responsabilidade por manifestações de outros parlamentares.Afinal, mesmo que se enxergue alguma indevida tolerância na coibiçãode discursos de encaminhamento durante a votação no Plenário, nãodeteria o seu Presidente poder suficiente para inibir por completoqualquer articulação dos partidos que se fizesse informalmente a esserespeito. Eventuais punições poderão ser questionadas, quanto à sualegitimidade, no foro judiciário próprio, se efetivamente levadas a cabo.
Ademais, e isso é o mais importante, seria difícil supor que, nascircunstâncias em que se deu a votação, a indicação da orientação dospartidos tenha sido fator decisivo no resultado favorável à autorização deabertura do processo de impeachment. Os próprios exemplos ilustrativostrazidos com a inicial indicam o contrário: os parlamentares queinvocaram, expressamente, a orientação partidária, acabaram proferindovotos de “abstenção”, que, além de não ter sido compatível com aquelaorientação, acabaram por concorrer, não para a decisão de autorizar, e,sim, para a de desautorizar a abertura do processo.9. Ante o exposto, e sob a consideração desses elementos, quedenotam a ausência de plausibilidade jurídica do pedido, indefiro aliminar pleiteada.
Solicitem-se informações, procedendo-se aos demais atos previstosno art. 7º, I e II da Lei 12.016/09. Dê-se vista, oportunamente, aoProcurador-Geral da República.
Publique-se. Intime-se.
Brasília, 11 de maio de 2016.
Ministro TEORI ZAVASCKI
