IntroduçãoBreve histórico do nascimento do Direito AmbientalCaracterísticas do Direito AmbientalPrincípios do Direito AmbientalSistema Nacional de Meio AmbienteCaracterísticas do dano reparávelPressupostos para a Ação Civil PúblicaResponsabilidade administrativa por danos ambientaisResponsabilidade civil por danos ambientaisResponsabilidade criminal por danos ambientaisA idéia de tributação ambientalConsiderações finais
Introdução
A preocupação com o meio ambiente, principalmente a partir da década de sessenta, o passou a nortear o estudo em diversos países, inicialmente na Europa, e hoje em todo o globo, chegando até nós não só através de organizações internacionais de proteção, mas também pela legislação pátria. Hoje é um direito de ordem pública, regulado pelo Estado, composto de disciplina própria, que gera a proteção de bens de incontestável importância, chegando inclusive a retirar do particular a possibilidade de obter, por força e meios próprios, sua administração e gestão. No entanto, a bibliografia de Direito Ambiental, ou é ampla demais para a sala de aula, ou é específica demais para ser adotada como um simples manual.
Com o presente trabalho, pretendemos fazer uma abordagem dinâmica, de conceitos básicos, voltados ao rápido entendimento das normas, regras e institutos nacionais existentes, voltados à proteção do coletivo desprotegido, do elemento geral que não tem posse – chamado meio ambiente.
É a própria Constituição quem diz que a preservação ambiental é dever de todos, e que a mesma só se dará através de educação e da informação. Nesse sentido, queremos um trabalho acessível a todas as camadas sociais, porém com foco nos estudantes de Ensino Médio e naqueles que se iniciam nas primeiras linhas do Direito nas universidades do país.
Breve histórico do nascimento do Direito Ambiental
Qualquer atividade humana é, direta ou indiretamente, responsável por modificações ambientais, pois o meio ambiente é um sistema formado por complexas e recíprocas interações. Entretanto, nem todos os reflexos oriundos da atividade humana geram dano ambiental, potencial ou efetivo; com esses últimos, a legislação ambiental se despreocupa.
Na democracia, a História documenta e demonstra que a sobrevivência de todos está ligada à proteção do mais fraco ou de coisas que, por não serem de ninguém especificamente, formam um coletivo desprotegido. As regras do Direito Ambiental, por esse motivo, vinculam-se à proteção deste coletivo desprotegido, do elemento geral, sem posse, ou seja, aquele que, mesmo utilizado por todos, não pertence a ninguém, já que nunca os terão por completo, sendo-lhes permitido, no máximo, sua gestão até o limite legal. É caso, por exemplo, de um rio que passa por diversas propriedades: um proprietário pode utilizar suas águas até o limite de não prejudicar proprietários vizinhos; não pode, dessa forma, obstar a utilização deste mesmo rio por aqueles. Alguém regula e administra essa posse coletiva, acomodando os interesses individuais para que o rio não desapareça – esse alguém é o Estado.
As normas de Direito Ambiental são, portanto, de Direito Público, tal como outros ramos do Direito que protegem a vida, a propriedade, a saúde, a livre iniciativa, a educação, etc. São normas de interesse público, de ordem pública, porque o Estado regula os particulares, estabelecendo responsabilidades aos administrados pela prática de crimes ao meio ambiente.
Em nosso país, o Direito Ambiental nasceu do Direito Administrativo, passando logo após por um processo de desligamento gradual até os dias atuais, quando compôs disciplina própria. É um Direito Fundamental de Terceira Geração.É importante lembrarmos que os Direitos de Primeira Geração são os compostos pela vida, pela saúde, pela intimidade, pela segurança pessoal, pela igualdade, pelo direito de expressão, etc. Protegidos pelo Estado, constitucionalmente e infra-constitucionalmente, dizem respeito a cada um de nós. Já os Direitos de Segunda Geração dizem respeito à proteção do Estado relativamente aos indivíduos que compõem a sociedade. O Estado protege o Direito que o indivíduo possui em razão das coisas e das obrigações que este contrai. Assim temos: o Direito de Propriedade, o Direito das Obrigações, etc.
Somente os Direitos de Terceira Geração incluem as regras ambientais – a proteção ao meio ambiente, a biodiversidade, o cuidado que a sociedade deve ter em suas atividades para não destruir os recursos naturais, garantindo às gerações futuras o direito de utilizá-los como mais ou menos os utilizamos hoje.Meio ambiente: um conceito sistêmicoO conceito de meio ambiente é dito sistêmico, porque se divide em diversos sistemas: meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural e meio ambiente cultural.
O meio ambiente natural, físico, é constituído pelo ar, pela flora, pela fauna, pelo solo, pela água, etc. O Estatuto das Cidades regula o meio ambiente artificial, plano diretor e zoneamento (que é o espaço urbano construído pelo homem), o conjunto de edificações (chamado espaço urbano fechado), e os equipamentos públicos (chamado espaço urbano aberto). Tudo isso constitui o meio ambiente das cidades.
Por meio ambiente cultural entende-se os bens de natureza material e imaterial. É constituído das formas de expressão, dos modos de criar, fazer e viver de uma comunidade ou de uma sociedade, das manifestações artístico-culturais, das criações científicas e tecnológicas, das obras, objetos, documentos, patrimônio histórico-artístico, arqueológico, ecológico e paleontológico.
O meio ambiente do trabalho, por sua vez, é o local onde as pessoas desempenham suas atividades laborais, remuneradas ou não; deve ser salubre, com ausência de agentes que comprometam a incolumidade físico-psíquica, buscando resguardar a saúde e a segurança do trabalhador no seu ambiente de trabalho. Contrapõe-se, assim, às normas de Direito do Trabalho, que disciplinam as relações jurídicas entre o empregado e o seu empregador.
Com o surgimento de uma terceira espécie de bem – o bem ambiental, que não é público nem particular, mas de uso comum do povo, nasceu um direito meta-individual, difuso, coletivo, um ramo novo da Ciência Jurídica, mais autônomo e recepcionado pela nossa Constituição atual. O Direito Ambiental paira acima dos interesses individuais, parte para a defesa da coletividade e das futuras gerações.
Características do Direito Ambiental
O Direito Ambiental é um Direito Fundamental de Terceira Geração, como dito anteriormente. Diz respeito diretamente à dignidade do ser humano no que tange a manter um ambiente saudável, com elevada qualidade de vida, sem os males que afetam o nosso dia-a-dia, os quais se estendem inclusive ao meio ambiente de trabalho.
É um direito de interesse difuso, porque todos nós somos afetados, direta ou indiretamente, mais cedo ou mais tarde. Logo, não há um sujeito diretamente lesado identificável ou perfeitamente identificável, embora eventualmente até possa ocorrê-lo. Por conseqüência, é um direito indisponível, de concepção ampla, posto que ninguém pode apropriar-se da natureza com exclusividade e, também, um direito incorpóreo e inapropriável, pois afasta qualquer intervenção humana que atente contra a qualidade ambiental.
Enfim, o Direito Ambiental evidencia o macro-bem que é inapropriável, limitando a nossa atividade e a nossa propriedade, evitando que com elas abusemos de um direito que é de todos. Tamanha importância faz com que a jurisprudência o conceba como imprescritível, embora alguns doutrinadores defendam que seja de prescrição vintenária, inclusive para indenização por danos ambientais.
Princípios do Direito Ambiental
Os princípios diretores ou basilares deste ramo do Direito são, em primeiro lugar, o princípio da política global de meio ambiente, cuja pedra fundamental foi lançada na Conferência de Estocolmo, na Suécia, em 1972. Entre outras diversas conferências, houve uma em nosso país, global em nosso território, chamada de Eco 92, na qual tivemos bem destacada a nossa biodiversidade.Por conseguinte, temos os princípios da política nacional de meio ambiente, que é um prolongamento da global, adaptada à realidade sócio-cultural do nosso país, e que está gravada em nossa Constituição Federal, mais precisamente no artigo número 225. Mas nossa preocupação com o meio ambiente, de certa forma, já existia nos anos sessenta e setenta, embora em leis esparsas e no âmbito do Direito Administrativo, como bem se vê no Código Florestal.
Podemos considerar, assim, que nossa legislação ambiental iniciou na década de sessenta, ainda com traje caracterizado pelo Direito Administrativo, obtendo, em 1981, com a Lei 6.938, grande impulso na tutela dos interesses meta-individuais. Um segundo grande passo houve com o advento da Lei 7.347/95 (Ação Civil Pública), que instrumentalizou a proteção, colocando à disposição da sociedade um aparato processual que combate a ameaça de lesão ao meio ambiente, ao consumidor e aos bens de valor histórico, artístico, estético, etc.
Essa foi a primeira vez que houve previsão expressa para proteção de Direitos difusos e coletivos, de uso comum do povo – uma espécie de bem meta-individual, um Direito transindividual. Mas houve uma pausa, um intervalo na aplicação, ocasionado por um veto presidencial às expressões difuso e meta-individual, até o surgimento da Lei 8.078/90, a qual definiu o direito transindividual como direito indivisível, com titularidade determinada e interligada por circunstâncias de fato – direitos coletivos, direitos difusos.Antes disso, esses direitos, que pairavam acima dos direitos individuais, ou seja, interesses meta-individuais da coletividade, só eram protegidos através de Ação Popular (Lei 4.717/65), mais propriamente usada em danos causados ao erário público. Como dissemos, embora em nosso país houvesse uma preocupação com o meio ambiente nos anos sessenta e setenta, e uma implementação de legislação em 1981 e 1985, a efetivação da Lei só pôde se dar a partir da implementação da nova Constituição Federal, que trouxe o início inconteste de uma política nacional ambiental, em seu artigo 225.
Somente com a Lei 9.506/98 ficaram estabelecidas as verdadeiras sanções penais e administrativas ao poluidor, sem prejuízo à vasta competência para a aplicação da mesma lei nas três esferas de poder, ou seja, federal, estadual ou municipal. Houve, em derradeiro, a responsabilização penal aos dirigentes, administradores, empreendedores e empresários em geral, tanto da área urbana como da rural, cujas atividades poderão inclusive se individualizar face aos rigores da lei. As sanções não se restringem a simples multas, mas chegam inclusive à penalização de todos que forem co-responsáveis pelo delito.
Conforme o Princípio do Direito Ecologicamente Sustentável (artigo 170, § 1°, 4° e 6°, e caput do artigo 225 da CF), os recursos naturais ambientais são esgotáveis, e a atividade econômica ambiental não pode desenvolver-se alheia a esse fato. Tal princípio busca a convivência harmônica entre economia e meio ambiente, um sistema de produção capitalista que não seja tão selvagem com a valorização do trabalho humano, bem como um desenvolvimento de forma sustentável, planejado. Tudo para que os recursos naturais existentes não se esgotem, possibilitando às futuras gerações utilizá-los.
A humanidade passou a reclamar um papel ativo do Estado em socorro dos valores ambientais, dando-lhe nova noção (conceito) de desenvolvimento, buscando um ponto de equilíbrio entre desenvolvimento econômico e utilização dos recursos naturais, através de um planejamento territorial que leve em conta os princípios de sustentabilidade. Por outro lado, também procura uma ordem econômica com justiça social, de modo a assegurar a existência digna e vida com qualidade pela minimização da degradação ambiental.
A contínua degradação do meio ambiente constituirá a diminuição da capacidade econômica do país, e nisso também as novas gerações não terão vida com qualidade. Parece uma redundância o que vamos afirmar, mas a pura expressão da verdade está no fato de que o Estado não deve dar liberdade à livre iniciativa, pois seria um retorno ao capitalismo selvagem. Em poucas palavras, se quisermos ter um ambiente ecologicamente equilibrado, é preciso haver uma exploração equilibrada dos recursos naturais.Os objetivos da política de meio ambiente estão bem definidos na Lei 6.938/81. Contudo, há nesse país o hábito de se legislar por Portarias e Resoluções, desde os idos tempos ditatoriais, o que se traduz por medidas rápidas e úteis em emergências, mas que criam, por outro lado, insegurança jurídica e intromissão do poder Executivo no Legislativo.
Faz-se necessário, para uma boa política ambiental, além das considerações de ordem econômica e ecológica, poder conciliar também as aspirações do corpo social, informando-o e educando-o para uma melhor tomada de consciência dos problemas relacionados ao meio ambiente. Caso contrário, a arbitragem do Estado será constante entre as diversas tendências de utilização do espaço e do patrimônio.
De acordo com o Princípio da Função Social da Propriedade Urbana e Rural (Artigo 186 da CF; artigo 170, VI da CF; artigo 170, III da CF; artigo 225 da CF), o direito ambiental deve ter alcance e ponderação com outros ramos do Direito, mantendo a ligação que faz com o direito à propriedade, que é também constitucional e pelo qual se orienta todo o Código Civil, adequando o desenvolvimento econômico aos patamares de sustentabilidade. A propriedade privada, por sua vez, deve ter aproveitamento racional e adequado, eis que não mais se trata de propriedade absoluta, porque deve cumprir uma função social e preservar o meio ambiente. Vincula-se ao Princípio do Desenvolvimento Sustentável, com igualdade às pessoas que vivem hoje e às que viverão no futuro.
Já o Princípio da Preocupação sustenta que o Ministério Público age como parceiro quando conscientiza empresas e pessoas empreendedoras do risco de suas atividades, antes de iniciarem suas instalações. Baseia-se no estudo do impacto ambiental e, basicamente, consiste em parar ou não começar o empreendimento se não houver certeza científica de que a atividade terá aproveitamento adequado. Não levar adiante o projeto e abster-se do empreendimento, por exemplo, são as ações contra os produtos transgênicos, cujo grande fundamento do Ministério Público, dono da Ação Penal contra danos ao meio ambiente, seria a falta de um estudo de impacto ambiental que trouxesse conhecimento suficiente, garantindo que esses produtos pudessem ser utilizados sem prejuízo ao homem.Por sua vez, o Princípio da Prevenção salienta que em Direito Ambiental é melhor prevenir do que remediar. Ao evitar a ocorrência de danos ao meio ambiente, dirige-se a empreendimentos já instalados, dos quais já se conhecem os riscos das atividades (caráter preventivo). Assim, por exemplo, uma empresa é convocada a instalar filtros que minimizem emissões de gás.
Sem dúvida, há um ônus a ser arcado pela empresa para adaptar instrumentos que previnam danos. De certa forma, é mais compensador do que o pagamento de multas ou que a reparação de eventuais danos pelos quais possa vir a ser responsabilizada. Por esse motivo, deveriam ser somados, por uma questão de política ambiental, a informação, a educação ambiental, a prevenção e a preservação, as quais resultariam numa consciência ecológica, sendo que não haveria necessidade de tanta fiscalização. A consciência ecológica reafirmaria o princípio da participação, evoluindo do patamar de fiscalização a uma posição de empresário parceiro do meio ambiente, que agiria em conjunto com as autoridades. O Ministério Público fiscaliza empresas já instaladas para verificar se têm ou não licença ambiental e estudo de impacto ambiental, o que faz através da instauração de inquéritos civis que têm caráter preventivo geral, ainda que não haja danos efetivos ao meio ambiente.
Segundo o Princípio do Controle por Parte do Poder Público (Artigo 225, IV e § 4° da CF), o Estado faz o controle através da proibição dos produtos perigosos no que tange à sua produção, circulação e comercialização, evitando que causem danos ao meio ambiente, elaborando tabelas com níveis máximos de poluição, além dos quais seriam insustentáveis ao ser humano, e concedendo ou não o licenciamento ambiental, que é feito através de zoneamento ambiental, fixação de parâmetros para emissão de poluentes, etc. O artigo 9° da Lei 6.938/81 e seus incisos trazem as formas de controle que o Estado utiliza.
Pelo Princípio da Natureza Pública da Proteção Ambiental, o meio ambiente é um bem público, de uso comum do povo. Deve, portanto, ser protegido pelo cidadão e pelo poder público. O meio ambiente deve ser considerado antes da tomada de qualquer decisão sobre a instalação de uma nova atividade empreendedora.Ao contrário do que se pode pensar, o Princípio do Poluidor-Pagador e do Usuário-Pagador não significa pagar para poder poluir e nem poluir mediante pagamento. Determina, sim, que todos os gastos com o meio ambiente devem ser incorporados aos custos do processo produtivo. Define que todo aquele que polui se responsabilize pelos danos causados ao meio ambiente. O empreendedor é responsável objetivamente por todos os danos que causar ao meio ambiente, tal o argumento sempre usado contra as empresas para fundamentar ações de indenização. Trata-se de responsabilidade civil objetiva, que tem caráter repressivo, mas cujo pagamento não é uma pena. Esse procedimento é cumulativo com outras sanções, tais como as de caráter administrativo e as de caráter penal. Reza, no artigo 225, § 3°, da CF. Trata-se de responsabilidade civil objetiva, que dispensa inclusive a ocorrência de dano, adotado pela CF no artigo mencionado, significando que nenhuma regra infraconstitucional poderá mudá-la. A Lei 6.938/81 já previa essa responsabilidade objetiva, ou seja, a responsabilidade sem culpa que o empresário assume pelo simples fato de exercer atividade de risco. Exige apenas o binômio dano, que é a lesão a um bem jurídico, juntamente com a autoria do evento danoso. Isso destaca a solidariedade na condenação em suportar os danos causados ao meio ambiente, por todos aqueles que de alguma forma contribuíram para o evento. Assim está no artigo 1508, caput, do Código Civil e na Lei 6.938/81.
A prioridade da reparação específica do dano ambiental é inarredável. Tal reparação pode se dar de duas formas: pela reparação natural, que seria o renascimento in natura, onde anteriormente seria verificada a possibilidade do bem lesado voltar ao status quo ( artigo 4°, § 2°, da Lei 6.938/81); outra maneira seria, após a reparação in natura ficar infrutífera, a indenização em dinheiro em quantum a ser apurado, o que na maioria das vezes é de dificílima reparação; por último, a razão da adoção da responsabilidade civil objetiva, devendo-se ao fato de que a revolução industrial exacerbou no número de acidentes, já que estes eram apurados sempre com base à teoria subjetiva, que traz o sistema de responsabilidade com culpa, acarretando o binômio dano + culpa + nexo de causalidade comprovado, que trazia insatisfação.
O dano ao meio ambiente é único e indivisível, como lesão a um bem jurídico tutelado por um direito público, mas pode produzir duas categorias de efeito: os efeitos morais e os efeitos patrimoniais. Sobre os últimos trataremos mais adiante. Os primeiros consistem na responsabilização por dano moral ambiental coletivo, para compensar a coletividade pelos sofrimentos decorrentes da lesão ambiental, na perda da qualidade de vida, tanto relativamente à saúde quanto nas demais prerrogativas decorrentes de um meio ambiente saudável, tais como sossego, interação com a natureza e outros que contribuam para o desenvolvimento da personalidade do indivíduo.
O Princípio da Participação Comunitária propõe a publicação pelo Estado, que noticia a instalação de empresas poluentes à população em geral. Audiências públicas, publicidade em jornais e emissoras de televisão, para que a comunidade possa participar e questionar sobre a instalação desta ou daquela empresa. As ações do Estado devem ser transparentes, para que a comunidade verifique a discricionariedade deste, quando conceder licença ambiental. É, em suma, a oportunidade do povo para verificar se a legislação ambiental está sendo corretamente aplicada.Em âmbito internacional, o Princípio da Cooperação entre Povos consiste na solidariedade entre vários países para criarem instituições de controle e julgamento de empresas poluentes. A poluição não conhece fronteiras e, por isso, todos os países devem uniformizar o seu controle ambiental para a apreciação, principalmente, de questões como energia nuclear e transgênicos.Em nosso país, o Princípio do Zoneamento – Planos Diretores – Estatuto das Cidades, juntos, constituem outros instrumentos para que os Estados e municípios controlem o meio ambiente, porque estabelecem locais, zonas próprias, para que, conforme a natureza do empreendimento, este se estabeleça. É o Princípio da Ação Administrativa: outro importante instrumento de controle ambiental, consubstanciado nas Leis 6.938/81 e 9.605/98, que definem, respectivamente, a infração administrativa e as aplicações de sanções e processos. A competência para o seu exercício vem da Constituição Federal, distribuída nas três esferas de poder, para utilização ou aplicação do poder de polícia. Finalmente, através do Princípio do Direito de Petição, qualquer cidadão poderá representar o poder público, para que este exerça o poder de polícia administrativa-ambiental.
Sistema Nacional de Meio Ambiente
O Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) é um conjunto de órgãos, entidades, regras e práticas do Estado, do Distrito Federal e Território, dos municípios, e das fundações responsáveis pela promoção de melhoria do meio ambiente, sob a direção do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Este último é constituído por:
a) Órgão Superior: Conselho de Governo, que serve para assessorar o Presidente da República no traçado de diretrizes de política ambiental;
b) Órgão Consultivo: deliberativo, que assessora, estuda e propõe ao governo a política ambiental;
c) Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente, que planeja, coordena, supervisiona e controla ações relativas ao meio ambiente;
d) Órgão Executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), que é uma autarquia com personalidade política de Direito Público, com autonomia administrativa e financeira para executar a política de meio ambiente. A ele competem o licenciamento e a fiscalização em áreas que envolvam mais de um Estado, em áreas que envolvam fronteiras, em áreas federais em geral e naquelas onde houver pacto nacional;
e) Órgãos Setoriais: são as fundações de governo ou aquelas por ele autorizadas.
f) Órgãos Seccionais: são os órgãos estaduais, secretarias de meio ambiente e até companhias estaduais de meio ambiente, como é o caso da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB). Seu poder de polícia abrange tudo que se relaciona a impactos regionais e envolva mais de um município. No Rio Grande do Sul, temos a FEPAM (Fundação Estadual de Proteção Ambiental), que cuida da fiscalização através do COEMA (Conselho Estadual do Meio Ambiente) e da SEMA (Secretaria Estadual do Meio Ambiente), para atividades que atinjam mais de um município e para atividades delegadas pela União para fiscalização;
g) Órgãos Locais: são órgãos ou entidades municipais para licenciamento e fiscalização que envolvam impactos locais. Nesse rol também se enquadram denúncias de associações de moradores de bairros e outras do gênero, haja vista que o fato de o licenciamento estar sendo feito pelo município com regularidade não o isenta de co-responsabilidade, nem afasta a possibilidade de fiscalização pelos órgãos competentes. Para o município licenciar, precisa ter um conselho municipal de meio ambiente, criado por lei municipal, que baixe resoluções traçando diretrizes para o zoneamento e outras especificações. Também precisa haver um fundo municipal, formado por taxas arrecadadas pela própria atividade, que manterá permanentemente equipes técnicas a fim de examinar os projetos.
O Estatuto das Cidades traz a possibilidade de estudo da vizinhança do empreendimento pelo município. Todo o custo desse estudo será arcado pelo empreendedor, através de uma equipe técnica independente, que se responsabilizará pelo laudo, caso haja dolo ou má-fé. Respondem criminalmente, se levarem a administração pública a erro, e civilmente por co-responsabilidade com o empreendedor. Ocorrendo dano ambiental, o empreendedor responderá objetivamente na forma da lei e haverá ação regressiva contra os técnicos de má qualidade que contratou.Instrumentos utilizados na proteção ambientalDentre os instrumentos utilizados na proteção ambiental, destacam-se:
a) Prevenção/Precaução/Procedimentos Administrativos: além da prevenção e da precaução, outros instrumentos são utilizados pelo poder público para proteção do meio ambiente. Assim, à competência concorrente entre a União, Estados e municípios se aplicará, respectivamente, leis federais, estaduais e municipais. Ao critério da dimensão do impacto ambiental e do local (Resolução 237/92-CONAM), quem fizer o licenciamento fará também a fiscalização com a imposição de multas. O Decreto 3.179/99 regulamenta a Lei 9.605/98, trazendo os valores mínimos e máximos de multa a ser aplicada ao infrator. A competência concorrente faz com que, quanto ao meio ambiente, a administração, com seu poder de polícia, possa aplicar, do Código de posturas municipais, as leis federais.
O ato administrativo sempre fará remissões a Leis e Portarias. No caso do nosso Estado, aplicar-se-á também o Código Estadual do Meio Ambiente, o qual contém artigos que se reportam a penalidades. A Lei Federal 9.605/98, no seu artigo 72, traz o rol de penalidades a serem aplicadas ao poluidor. Nessas penalidades sempre haverá a aplicação dos critérios de proporcionalidade e de razoabilidade. O artigo 76 da mesma Lei evita a duplicidade da penalização ao infrator, caso tenha sido autuado pelo Estado ou município com base em lei federal. Essa arrecadação caberá ao Estado ou ao município, respectivamente. A Lei 6.938/81, procurando prevenir os danos ambientais, cria a responsabilidade civil-administrativa, importante sistema de repressão. É a teoria do Risco Ambiental, onde todo aquele que exerce atividade de risco, de onde obtém lucros, deve arcar com a responsabilidade pelos danos ambientais, mesmo que seja o risco potencial de criar danos, e também traz a figura da solidariedade passiva do artigo 518 do Código Civil, quer dizer, todos são co-responsáveis. Inadmite excludentes de responsabilidades, tais como fortuito, força maior, culpa, de terceiro, raio, sabotagem, etc. A mera existência da atividade suscita o dano potencial, bastante para a limitação administrativa.
Há um Direito Constitucional fundamental ao livre exercício do poder econômico, pelo qual a empresa antiga pode permanecer no local onde está, ainda que mudem as normas de zoneamento urbano e que esta venha a prejudicar o entorno, e também o direito subjetivo de construir, pelo qual seu empreendedor reúna os requisitos necessários. Para tanto, o poder público não pode se negar a autorizar.
De qualquer maneira, ao contrário do que se praticava anteriormente, quando a legislação a respeito do meio ambiente era esparsa – Código Florestal, Código de Águas, caça, pesca, etc. – hoje existe a necessidade de um licenciamento ambiental; é um procedimento que equivale a uma licença administrativa precária, revogável em qualquer tempo. A doutrina se divide numa ala afirmando que seria mera autorização administrativa, e noutra, dizendo se tratar de licença administrativa. Esse licenciamento ambiental se desenvolve em três etapas. Antes, porém, da licença prévia, há o chamado Estudo de Impacto Ambiental (EIA), que consiste num estudo científico que detalha e explica profundamente todos os impactos em todas as dimensões do empreendimento, concordando com as leis ambientais. Utiliza uma equipe multidisciplinar, indicando o local onde deve ser construído o empreendimento e trazendo sugestões para amenizar ou compensar a degradação ambiental. O poder público poderá promover, trienalmente, auditorias ambientais, combinando-as com estudos de impacto ambiental para certificar-se de que estão cumprindo o estudo.
b) Relatório de Impacto Ambiental (RIMA): é o resumo do estudo do relatório ambiental que será publicado na imprensa oficial e nos jornais de grande circulação. Dentro do prazo de trinta dias poderá o Ministério Público, ou se mais de cinqüenta pessoas solicitarem, fazer uma audiência pública, sem a qual o processo de licenciamento do empreendimento será nulo. O RIMA não condiciona a concessão da licença prévia, porque ela é discricionária da administração. Entretanto, a comunidade fiscaliza essa discricionariedade. É cabível a ação popular se houver falta de alguns requisitos.
c) Estatuto das Cidades/Plano Diretor/Áreas de Planejamento: diz respeito aos municípios e traz o estudo feito por estes relativamente à vizinhança do empreendimento. A administração terá uma equipe técnica própria, mas todo o custo do estudo será suportado pelo empreendedor.
d) Direito de Ação/Direito de Petição/Ação Popular/Ações Cautelares: assegurados pela Constituição Federal, dizem respeito à possibilidade de qualquer cidadão, ou da comunidade, por denúncia ao Ministério Público, interpor ação popular ou cautelares inominadas a fim de prevenir o dano ambiental. Com a representação ao poder público, esse exercerá o poder de polícia administrativa. A autoridade tem a obrigação de agir para não ser responsabilizada pelo dano.
e) Ação Civil Pública: com o dever de reparação do dano ambiental trazido pela Constituição Federal e pela Lei 6.938/81, também sobreveio a Lei 7.347/85, que deu legitimidade à atuação do Ministério Público para responsabilizar civilmente o poluidor. Ao contrário das ações anteriores a esses dispositivos legais, onde era aplicada a responsabilidade subjetiva e consubstanciada em direito de vizinhança, e o direito administrativo em geral, a nova lei trouxe por alvo a responsabilidade objetiva, rompendo a responsabilidade aquiliana . Agora, busca-se prevenir danos ao meio ambiente sem discutir dolo e culpa, prevenindo ocorrências.Portanto, são as três etapas do licenciamento ambiental:
1- Licença prévia: no caso do nosso Estado, dá-se através da FEPAM, que examina a viabilidade técnica do projeto do empreendedor, analisando a adequação da área e a correção de sua concepção relativa ao projeto. Nessa fase, não autoriza o funcionamento, apenas o projeto;
2- Licença de instalação: autoriza o início da construção do projeto em determinada área, impondo limites ao empreendedor, como, por exemplo, para o corte de vegetação, proteção de efluentes, imposição do plantio de cortinas verdes próximas aos rios;
3- Licença de operação: autoriza o funcionamento, disciplinando o processo de licenciamento ambiental através da Resolução 23.797 do CONAM, que dá ao IBAMA competência para licença relacionada à União, sendo que os Estados darão a ele as informações necessárias, seguindo seus planos de zoneamento diretor, e estarão estes autorizados por delegação dele a licenciar. Fica de propriedade da União o licenciamento relativo a áreas federais, restrito ao IBAMA. Como exemplos, temos as terras indígenas, as terras que envolvam divisas de Estados, os empreendimentos militares, os empreendimentos com atividade radioativa, o mar territorial e a plataforma continental.
Características do dano reparável
O dano reparável tem que ter anormalidade, gravidade e periodicidade. Existem várias espécies de danos ambientais reparáveis. Primeiramente, o dano ambiental em potencial, uma precaução à atividade para a qual se dirige uma ação pública preventiva. Em segundo lugar, vem o dano ambiental futuro, aquele que ainda não foi demonstrado, mas que já vem se estabelecendo pouco a pouco. É o caso do aterro sanitário, ao qual cabe o mesmo tipo de ação. Há também o dano histórico, que consiste nos erros do passado com reflexos no presente. Por derradeiro, está o dano ambiental gêmeo ou progressivo, que consiste em pequenos danos cumulativos, como aqueles produzidos pelos distritos industriais, com partículas lançadas ao meio ambiente.
Quando o Estado se omite, diversos danos podem ocorrer, tais como:
a) Dano pela falta de serviço: um bom exemplo é a ausência de fiscalização, que leva à formação de depósito de lixo. Pode ocorrer por ausência de serviço, não funcionamento do serviço ou funcionamento tardio ou deficiente do serviço. A essas faltas aplicam-se a disposição do artigo 37 da Constituição Federal, bem como do artigo 14 da Lei 6.938/81, ou seja, haverá responsabilidade objetiva do Estado. Se entre a falta e o dano se inferir terceiro, haverá responsabilidade subjetiva, devendo a situação ser investigada a fim de definir se há dolo ou culpa do Estado;
b) Dano causado por atividades causadas pelo Estado: são de responsabilidade subjetiva deste;
c) Danos causados por atividades clandestinas do particular: são de responsabilidade subjetiva do Estado;
d) Danos causados pelo Estado atuando como empreendedor: são de responsabilidade objetiva do Estado;
e) Danos decorrentes de fatos da natureza: por exemplo, nas enchentes, há culpa do Estado pelo Serviço. A teoria do Direito Administrativo diz que cabe ao Estado cuidar do bom funcionamento de seu território. Quando não existe responsável direto, busca-se reparação junto a este.
Pressupostos para a Ação Civil Pública
São condições imprescindíveis para que a Ação Civil Pública possa ter validade:
a) Existência de atividade lícita ou ilícita, danosa ao meio ambiente, porque o que importa existir é o resultado lesivo;
b) Existência do dano, nos termos da Lei 6.938/81;
c) Classificação do dano:
1- Quanto à amplitude: tem-se o dano ecológico puro difuso, prejudicial ao macro-bem, que atinge a todos, humanos, fauna e flora; há também o dano ambiental individual reflexo, em que pode haver ação civil pública ajuizada e ações individuais, como foi o caso do navio Bahamas.
2- Quanto à reparabilidade: direta, onde o próprio indivíduo prejudicado busca a reparabilidade, e indireta, na qual o indivíduo é beneficiado pela Ação Civil Pública.
3- Quanto à extensão: patrimonial, pela obrigação de fazer ou não fazer, ou de pagar indenização; extrapatrimonial, diz respeito à dignidade da pessoa humana e pode ser moral, porque houve desvalia do bem; social, porque afetou ao bem-estar, como nos casos em que o indivíduo está sendo privado de utilizar a praia ou o parque.
4- Quanto ao interesse: público, quando atinge a coletividade, o dever de proteger o macro-bem, e estão legitimados nos Ministérios Públicos Estaduais e Federais, pela União, Estados e municípios, para ajuizarem ação civil pública; particular, com indenização individual que diz respeito à propriedade dos micro-bens e têm ação própria, além da ação civil pública; ação popular, a ação do particular para defender o macro-bem coletivo, visando desconstituir determinado ato lesivo.Responsabilidades por danos ao meio ambiente (meios processuais de proteção)
Responsabilidade administrativa por danos ambientais
Conforme já dissemos, a existência de competência concorrente autorizada pela legislação de meio ambiente possibilita a aplicação de normas federais, estaduais e municipais (artigo 14 da Lei 6.938/81). A infração a normas administrativas sujeita o responsável às sanções que variam da advertência à interdição de atividades, entre outras tantas elencadas. É o resultado do poder administrativo de polícia, que a administração pública exerce sobre todo e qualquer bem cujo dano possa trazer prejuízos à coletividade.
A formalização das sanções se dá da seguinte maneira: tão logo tenha conhecimento do dano ambiental, a autoridade competente baixa uma portaria onde instaura o processo administrativo punitivo. A instauração se dá com fundamento num auto de infração, por representação ou por peça informativa equivalente. Esse processo administrativo conterá o direito ao contraditório e à ampla defesa, sob pena de nulidade da sanção imposta, nos termos da Constituição Federal. A seguir, é dado ciência ao indiciado e, no decorrer, haverá instrução, com a produção das provas pela acusação e pela defesa, com o depoimento do imputado, em que lhe são de testemunhas, perícia, juntada de documentos. Ao final deste procedimento, é dado vista ao imputado para defesa com ou sem advogado, podendo ainda produzir provas que entender cabíveis. Logo após, a autoridade processante fará o relatório circunstanciado, apreciando provas, discutindo o direito aplicável e concluindo com uma proposta de aplicação de pena ou de absolvição. Os autos instruídos irão à apreciação e julgamento pela autoridade competente, que é livre para acolher ou não a proposta do relatório. Sendo condenado, o réu sempre poderá recorrer da pena aplicada para a autoridade administrativa superior a que tenha imposto.
Responsabilidade civil por danos ambientais
Anteriormente bem comentada neste trabalho, diz respeito à Ação Civil Pública da Lei 7.347/85, recepcionada pela Constituição Federal, a qual o Ministério Público ajuíza por ter legitimidade de atuação para tanto. Baseia-se na responsabilidade civil objetiva, constituindo importante sistema de repressão a danos ao meio ambiente. Junto com ela, temos a Ação Popular, que fica no direito subjetivo de cada pessoa, mas que também serve para desconstituir atos lesivos ao meio ambiente. Está prevista no artigo 5°, inciso LXIII da Constituição Federal, onde o cidadão, além de ser parte legítima para sua propositura, fica isento do ônus da sucumbência e das custas. Outro meio ainda seria o mandado de segurança coletivo, com previsão no artigo 5°, inciso LXX da Constituição Federal, atribuindo a associações esse remédio jurídico para defesa de seus membros e do interesse coletivo. Serve para as associações cuja finalidade seja proteger o meio ambiente. Outro modo de defesa é a tutela cautelar, partindo do pressuposto de que mais vale prevenir o dano ambiental do que remediá-lo. Busca cautela por medida liminar, artigo 4º da Lei 7.347/85.
Assim, podemos dizer que as funções da responsabilidade civil por danos ambientais têm caráter preventivo, compensatório às vítimas e à sociedade, com a reposição material. São também minimizatórias de custos administrativos, porque diminuem ao Estado os custos sociais, já que repassam aos empreendedores a responsabilidade do custo de reposição dos danos. A função final da responsabilização civil é de retribuição, porque a sanção é punitiva-retributiva.
Responsabilidade criminal por danos ambientais
Muitos autores ambientalistas criticam a lei ambiental em geral por suas penas brandas, que visam apenas à indenização civil dos crimes e à reparação ambiental. De certa forma, há razão em suas palavras, posto que jamais há encarceramento do violador, a menos que seja por reincidência.
A responsabilidade criminal deriva do cometimento de crime ou de contravenção. O crime ecológico, como não poderia ser diferente, obedece ao princípio da legalidade, qual seja, só é crime aquilo que estiver previsto e na forma definida em lei e quando ela o define. A diferença é que a ofensa ao meio ambiente é, por sua natureza, crime, porque ofende bem de uso comum do povo, afeta a qualidade de vida dos seres humanos. Por esse motivo, não precisa ocorrer o dano para incriminar o poluidor ou degradador; basta a ocorrência do crime ambiental para incriminá-lo. O dano será, dessa forma, um agravante da pena.
A apuração do crime se dá inicialmente por meios administrativos, conforme já discorremos e, após, por serem crimes de Ação Pública, cabe ao Ministério Público a propositura da Ação Penal pertinente, na forma prevista no Código de Processo Penal. É de ressalvar, ainda, que cabe também Ação Penal privada subsidiária da Ação Penal pública, se a autoridade competente não intentar ou denunciar em tempo hábil, prescrito em lei, a ação devida.De acordo com as normas processuais da Lei 9.099/95 (Lei dos Juizados Especiais Criminais), é permitida uma transação penal entre vítima e infrator, relativamente a crimes ambientais de menor potencial ofensivo. Não se extingue, porém, a punibilidade, porque qualidade ambiental diz respeito ao coletivo, mas se permite ao Ministério Público, desde que proposto pelo ofensor o reparo do dano ao meio ambiente, suspender condicionalmente o processo penal (artigo 28 da Lei 9.605/98). Por conseguinte, aprova, através de laudo comprobatório da plena reparação do dano, bem como da impossibilidade total de repará-lo, a extinção da punibilidade.
a) Responsabilidade penal da pessoa jurídica
Novidade prevista na lei ambiental e refugada por muitos doutrinadores, é a possibilidade do encarceramento da pessoa jurídica. Embora haja grandes divergências, estamos com esses doutrinadores, visto que a pessoa jurídica é uma ficção representada pelos seus empreendedores, gerentes e sócios. Somente aos últimos poderia o Direito Penal se dirigir nesse sentido. Por outro lado, admitindo que tal punição pudesse ser aplicada, haveria uma dupla penalização, não só da empresa, como também de seus responsáveis. Além disso, não há como transferir a pena das pessoas responsáveis pelo delito. Para a penalização da pessoa jurídica, a denúncia do Ministério Público precisará descrever a pessoa física que determinou o ato resultante no dano ao meio ambiente, já que o ato da pessoa jurídica foi deliberado por uma pessoa física, ainda que seja sócio nato ou retirante. Precisa haver uma vinculação entre o ato lesivo e a atividade da empresa, bem como a vinculação do autor material do crime à empresa – vinculação hierárquica, o que significa ser empregado efetivo e, em derradeiro, precisa utilizar a estrutura da empresa para a prática do crime.
b) Responsabilidade penal da pessoa jurídica de direito público
Legalmente, não está excluída, mas alguns doutrinadores defendem que estaria fora da penalização, tendo em vista que pratica o dano ao meio ambiente na procura do bem comum, de modo que uma condenação traria os encargos à sociedade, a qual acabaria por pagar as multas com verbas desviadas da saúde, educação, etc. As concessionárias de direito público podem ser responsabilizadas penalmente.
A idéia de tributação ambiental
É a chamada tributação verde, que advém de uma proposta política, pública, fiscal, ambiental. Criada por economistas da Inglaterra, onde foi adotada, seguida pela Holanda, que neste sentido aderiu ao princípio do poluidor-pagador, ou seja, “quem contamina paga”.Política de incentivo à não poluição, sua idéia consiste em tributar severamente produtos tóxicos, coibir abusos na extração de recursos naturais, baixar a alíquota de impostos dos produtos inofensivos aos seres vivos, dar incentivos fiscais às empresas não poluidoras e aplicar o próprio tributo em prol do meio ambiente. Os limites a esta extrafiscalização seriam, em primeiro lugar: a) A capacidade financeira – baseada na renda, patrimônio, capacidade de consumo para impor e exigir tributo; b) Potencial – alicerçada no potencial de contaminação de cada empresa, conforme sua atividade; c) Propriedade – liberdade do livre exercício profissional; d) Excesso de tributação – a imposição de tributos em demasia é igual à coerção; e) Tributos mascarados – ditos ambientais, mas que se tornam apenas arrecadatórios; f) Produtos ilícitos ou estrangeiros – ficam sem cobrança de tributo verde, posto que seria uma ingerência na soberania do país estrangeiro querermos tributar seus produtos e, quanto aos primeiros, a impossibilidade de tributação ficaria por conta do crime.
No Brasil, muitos são os motivos pelos quais essa idéia não vingou, mas o principal deles é que não há previsão legal na nossa Constituição para encaixar o tributo verde (artigo 5° do Código Tributário Nacional). Eis que não poderia ser imposto, nem taxa, nem contribuição de melhoria, por suas próprias definições legais.
Considerações finais
A política ambiental concebida no Brasil foi, sem dúvida, um grande passo para que nos ajustássemos à marcha global em defesa da qualidade do meio ambiente. Entretanto, essa política deveria partir do princípio de que não é bastante em si mesma. Ainda que nos esqueçamos, faz parte de outras políticas governamentais, com as quais deverá compatibilizar-se para o bom desenvolvimento econômico, social, urbano, rural e tecnológico de nosso país.
A busca da preservação do meio ambiente impõe delimitações de exploração dos meios de produção pela exigência de manejo sustentado, o que por um lado impede o uso acelerado e um rendimento mais elevado e, por outro, cria custos adicionais muito altos aos empregadores. A tensão entre interesses conservacionistas e interesses econômicos de um lucro imediato está sempre presente.
As legislações francesa e americana ocorrem à semelhança da nossa. Cabe aos empresários e empreendedores, antes de iniciarem a atividade, ou durante ela, o precioso exame dessa situação, estabelecendo um período de adequação ao novo sistema, que é um modelo de desenvolvimento sustentável, sem comprometimento do meio ambiente nem das gerações futuras. Deve reduzir desperdícios, gerar menos resíduos, utilizando um processo de produção mais limpo, com vistas a não serem responsabilizados objetivamente pelos danos causados à natureza. Não o fazendo, certamente serão punidos pelas leis do país, mas terão, ainda, uma punição maior, superveniente àquela, que é a do próprio mercado consumidor de suas atividades, o qual, diante do estímulo provocado pelos meios de informação, passa a exigir produtos ambientalmente adequados.
Em última análise, a política de meio ambiente pela qual um país determina, organiza e põe em prática diversas ações, visando à preservação e ao melhoramento da vida natural e humana, chama-se gestão ambiental. Para ser eficaz e dar uma arbitragem constante e permanente entre as diversas tendências de utilização do espaço e do patrimônio naturais, além de se apoiar em textos legislativos e regulamentares, deve se orientar em considerações de ordem econômica, sociológica, ecológica e, ainda, pelas necessidades, desejos e aspirações de seu corpo social, assumindo a obrigação de educar, informar sobre o assunto, de modo que a população possa tomar consciência dos problemas relacionados ao meio ambiente.
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